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? ? 公私合營模式(PPP模式)作為一種解決地方政府城市化建設資金需求的創(chuàng)新手段，在中央各部委的力推下，迅速達到前所未有的熱度。在這其中，環(huán)保類型的PPP項目也在全國多地逐步展開。據(jù)了解，目前很多企業(yè)已在新能源、固廢處理、環(huán)保水務等領域積極進行PPP探索實踐，包括江陰污水處理、寧波垃圾發(fā)電、常州新北垃圾發(fā)電等項目等。針對這些項目，不少業(yè)內(nèi)人士也對目前PPP模式在環(huán)境保護方面的應用模式進行了總結(jié)。本期我們將邀請專家對此一探究竟。
? ? PPP(Public-Private?Partnership)即政府和社會資本合作模式，PPP模式在環(huán)境保護中的運用分為3個層次：第一，環(huán)保項目層次，如大型污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠的PPP模式;第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，即在某一環(huán)保產(chǎn)業(yè)建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復基金;第三，區(qū)域或者流域環(huán)境保護層次，如PPP模式生態(tài)城建設基金、PPP模式流域水環(huán)境保護基金等。PPP區(qū)域環(huán)保基金最大的特色是可解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境，有助于實現(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的共贏。
? ? 單一環(huán)保項目的PPP模式——覆蓋面最廣
? ? 單一環(huán)保項目PPP模式的產(chǎn)生，是伴隨著基礎設施民營化的建設而發(fā)展的。環(huán)保基礎設施多屬于大型投資類項目，如一個污水處理廠的投資經(jīng)常高達十幾億元，所以，需要采用項目融資方式，組建項目公司，專項管理項目投資資金并組織建設和運營，而投資回報也是基于項目本身產(chǎn)生的收益，與母公司沒有關系。比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤。
? ? 目前，污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠采用的基本是PPP模式項目融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。同時，由于實施了PPP模式，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務公司，促進了環(huán)境技術創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎設施的建設和管理水平。
? ? 但也存在一些急需解決的問題，其中最重要的就是環(huán)境服務價格缺乏調(diào)整機制。比如，有些地方污水處理服務價格，并未因國家提高污水排放標準而相應提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設施的升級改造和更新維護，而是一味地要求運營企業(yè)自行承擔由此而增加的運營成本，致使其財務不可持續(xù)。
? ? PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金——財政資金的占比不高
? ? PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，是指財政資金參與市場的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)基金，扶持和引導其投向環(huán)境保護的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金屬于產(chǎn)業(yè)投資基金的范疇。國外并沒有專門關于環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的概念，比較通用的說法是“Green?Venture?Capital”或“Environmental-related?VC”即綠色風險投資。
? ? 結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金的概念界定可知，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是向環(huán)保企業(yè)或項目提供投融資的一種新興工具。通過發(fā)行基金份額或收益憑證,將投資者資金集中起來，為環(huán)保產(chǎn)品、技術研發(fā)及環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供資金和管理支持，并在適當時機抽回資本，以獲得資本增值。
? ? 在該基金的構(gòu)成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人GP(General?Partner)進入基金的管理機構(gòu)，而只是作為有限合伙人LP(Limited?Partner)。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業(yè)，而且還是概念期的企業(yè)，這就極大地增加了投資風險。財政資金在其中主要發(fā)揮引導作用，扶持更多的風投資金投向環(huán)境保護相關產(chǎn)業(yè)。目前，我國已經(jīng)試點的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是土壤修復產(chǎn)業(yè)基金。
? ? PPP模式區(qū)域或流域環(huán)保基金——仍處于試點階段
? ? PPP模式區(qū)域環(huán)保基金是PPP的創(chuàng)新模式，與一般PPP項目不同，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金對應的不是單一項目，而是一個項目包，項目包內(nèi)分為高、中、低利潤項目群，包含的項目來自多個產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接互相呼應，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環(huán)保項目可以通過產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應的設計來降低風險，提高項目包整體收益。
? ? 另外，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金具有貫穿PPP模式的以項目為基礎、以合同為核心、以特許經(jīng)營權的讓渡為手段，集項目融資、建設與運營為一體的特征。該基金的項目包是已經(jīng)在合同中規(guī)定了的，通過特許經(jīng)營權讓渡和合同管理，為該項目包專門組建的項目公司不能只挑揀高利潤項目，必須接受環(huán)境目標，以及為達到該環(huán)境目標所必須實施的所有項目，含中低利潤項目和無利潤項目。這種基金實際上是把整個區(qū)域或者流域的環(huán)境保護作為一個大項目，里面分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈作為子項目，各個產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應，使原來并不盈利的環(huán)保項目，通過財政的加入，復合產(chǎn)業(yè)鏈的設計，使整個項目包的總收益達到可以吸引社會資本的水平。
? ? PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)境保護基金，在國外已經(jīng)運用，但在我國還在試點階段，主要運用于生態(tài)城建設或者流域保護。PPP模式區(qū)域或者流域環(huán)保基金促使地方政府在流域水環(huán)境保護等領域中改變思路，積極引入市場化機制，增強自身造血功能。它具有以下特點：
? ? 第一，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金通過扶持有利于區(qū)域或者流域環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)群來達到流域污染源頭控制的目的，可以在PPP合同期完成后實現(xiàn)區(qū)域或者流域環(huán)境保護的自我實現(xiàn)和完全的市場化運作。這種PPP模式區(qū)域環(huán)保基金的設計實際就是該流域水環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程，財政資金通過參與基金對這些有利于水環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)進行扶持，當這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)過20~30年的財政合作和扶持后，可以脫離財政資金的扶持能夠真正在市場中獨立運作時，流域水環(huán)境保護的自我造血機制就完成了。
? ? 第二，PPP模式區(qū)域環(huán)境保護基金具有風險控制和資源整合的優(yōu)勢。這種模式最大限度地發(fā)揮了PPP項目運作復雜系統(tǒng)工程的特點，通過在基金平臺上構(gòu)建技術創(chuàng)新網(wǎng)絡、商業(yè)模式創(chuàng)新網(wǎng)絡、各種融資工具和手段的配合網(wǎng)絡，來降低風險控制成本和提高整個項目包的收益率。
? ? 第三，PPP區(qū)域環(huán)境保護基金可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境。目前，我國財政狀況面臨著階段性的困難，我國國家財政增速放緩。在環(huán)境領域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴重需求和目前國家由于宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的暫時性財政困難之間將會產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴重矛盾，尤其對地方政府而言。在地方財政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場的歸市場的清理歸類中，中低利潤的環(huán)保項目面臨著極大的挑戰(zhàn)，融資難度進一步加大，但這些環(huán)保項目往往又是環(huán)境保護極為需要的。PPP區(qū)域環(huán)保基金最大的特色就是可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境，而且這種創(chuàng)新的PPP環(huán)保基金可以實現(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。
? ? 隨著第三方治理和環(huán)境合同績效管理的推行，這種區(qū)域PPP項目在環(huán)境領域所占的比重越來越多。財政部與環(huán)保部在2015年4月9日聯(lián)合印發(fā)《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》。《意見》基于環(huán)境保護新形勢新任務，結(jié)合水污染防治行動計劃現(xiàn)實需求，在PPP適用范圍上進行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養(yǎng)林建設、地下水環(huán)境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理等。這些內(nèi)容很多都是需要一個區(qū)域集中打包通過環(huán)境合同績效管理來運作的區(qū)域PPP項目。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 信息來源:中國經(jīng)濟導報
