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黨的十九屆五中全會提出全面實行排污許可制。2020年12月9日，國務院常委會議審議通過了《排污許可管理條例》。
生態環境部環境與經濟政策研究中心全程參與了《排污許可管理辦法（試行）》技術支持工作，現選登《我國排污許可制度立法的三十年歷程》等成果，以饗讀者。
我國排污許可制度立法的三十年歷程
——兼談《排污許可管理條例》的目標任務
【摘要】本文將排污許可制度立法經歷的三十年劃分為產生、 發展和改革三個階段, 分別梳理了這三個階段的立法背景和立法過程中的重大事件和主要過程, 并總結了每個階段的立法特點。通過研究排污許可制度的立法脈絡, 厘清《排污許可管理條例》 中主要內容的發展軌跡, 指出立法的主要目標和任務: 一是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系, 明確排污許可制與其他環境管理制度的關系; 二是完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發任務; 三是強化排污單位主體責任, 加強排污許可制度的監管與執法, 厘清法律責任。
我國的排污許可制從產生到發展再到改革, 從地方探索到國家推廣, 從八項環境管理制度之一到固定污染源核心管理制度, 從單一要素到綜合許可, 從重點污染源到全覆蓋, 從一條原則規定到一部行政法規, 這一路走來經歷了30年。《排污許可管理條例》 自 2008 年第一次征求意見, 至今也已 12 年, 真可謂 “ 千呼萬喚始出來”。
發展歷程
01排污許可制度立法的產生階段(1972—1989 年)
二十世紀七八十年代, 我國環境保護意識處于啟蒙時期, 在環境污染蔓延、 環境保護制度初步建設階段, 排污許可制度的前身———排污申報和排污許可證制度產生。
1.1產生階段排污許可制度的立法背景
20 世紀 70 年代, 我國處于短缺型經濟時期, 人均GDP 僅 100 多美元, 是當時世界上的貧困國家之一。1978 年改革開放后, 我國處于中國特色社會主義市場經濟方向探尋階段, 經濟開始發展, 隨之而來的是城鎮人口迅速增加, 環境污染開始蔓延。
自 1972 年聯合國在斯德哥爾摩召開 “ 人類環境會議” 后, 1973 年我國召開了第一次全國環境保護會議, 出臺了 “ 全面規劃、合理布局、 綜合利用、 化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、 造福人民” 32 字方針, 開啟了中國環境保護事業。1978 年 《中華人民共和國憲法》 第 11 條規定 “ 國家保護環境和自然資源,防治污染和其他公害”, 第一次將 “ 保護環境和自然資源” 寫入憲法。1979 年 《中華人民共和國環境保護法( 試行)》 頒布, 標志著環保工作開始邁上法制軌道。1983 年, 第二次全國環境保護會議提出了 “ 環境保護是現代化建設事業中的一項基本國策” 和 “ 同步發展方針”。隨后, 《水污染防治法》 ( 1984 年)、 《大氣污染防治法》 ( 1987 年) 等環境保護法律相繼出臺。1989 年, 第三次全國環境保護會議上提出了環境保護三大政策和八項管理制度, “ 排污申報登記和排污許可證制度” 是八項管理制度之一, 而這一制度正是排污許可制度的前身。然而, 由于排污申報登記和排污許可證制度還處在探索過程中, 1989 年的 《環境保護法》 中并未對排污申報登記和排污許可證制度進行規定。
1.2產生階段排污許可制度的立法過程
我國排污許可制最早萌芽于上海。1985 年 4 月 19 日通過的 《上海市黃浦江上游水源保護條例》 最早明確規定 “ 一切有廢水排入上述水域的單位應在本條例生效后三個月內, 向所在區、 縣環境保護部門提出污染物排放申請, 由環境保護部門按照污染物排放總量控制的要求進行審核、 批準, 統一頒發 《排污許可證》 ”。這是我國第一部明確提出使用 “ 排污許可證” 管理的地方法規, 標志著我國排污許可制的產生。
1988 年 3 月 22 日發布的 《水污染物排放許可證管理暫行辦法》 ( 〔88〕 環水字第 111 號) 是第一部在國家層面規范排污許可證管理的規范性文件。該辦法第二條規定, “ 在污染物排放濃度控制管理的基礎上, 通過排污申報登記, 發放水污染物 《排放許可證》, 逐步實施污染物排放總量控制”。對超出排污總量控制指標的排污單位, 設計了 《臨時排放許可證》, 用于限期削減污染物排放量。通過對比研究, 我們發現這一辦法中的許多理念與 30 年后今天的理念是一致的。
1989 年 7 月 12 日國務院批準了 《中華人民共和國水污染防治法實施細則》 ( 國家環境保護局令第 1 號), 第九條規定, “ 企業事業單位向水體排放污染物的, 必須向所在地環境保護部門提交 《排污申報登記表》。環境保護部門收到 《排污申報登記表》 后, 經調查核實, 對不超過國家和地方規定的污染物排放標準及國家規定的企業事業單位污染物排放總量指標的, 發給排污許可證” “ 對超過國家或者地方規定的污染物排放標準, 或者超過國家規定的企業事業單位污染物排放總量指標的, 應當限期治理, 限期治理期間發給臨時排污許可證” “ 新建、 改建、 擴建的企業事業單位污染物排放總量指標, 應當根據環境影響報告書確定” “ 已建企業事業單位污染物排放總量指標, 應當根據環境質量標準、當地污染物排放現狀和經濟、 技術條件確定” “ 排污許可證的管理辦法由國務院環境保護部門另行制定”。這是排污申報與排污許可證制度首次寫入部門規章。
1989 年, 排污許可制首次涉足大氣污染防治領域, 原國家環境保護局下發了 《排放大氣污染物許可證制度試點工作方案》, 分兩批組織 23 個環境保護重點城市及部分省轄市環保局開展試點工作。
1.3產生階段排污許可制度在法規中的特點
在產生階段, 排污許可制度具有如下特點: 一是我國排污許可制最早應用于水污染防治領域, 然后延伸至大氣污染防治領域; 二是排污許可制最早僅與污染物排放總量控制制度相銜接, 后來變為與污染物排放總量控制制度和環境影響評價制度都銜接; 三是排污許可制與排污收費制掛鉤; 四是對超標和超總量的企業事業單位, 要求限期治理, 發放臨時排放許可證; 五是由于這一時期我國尚未制定 《行政許可法》, 因此沒有統一的行政許可規范。
02排污許可制度立法的發展階段(1990—2012 年)
20 世紀 90 年代到 21 世紀的前十幾年, 環境污染加劇, 是從規模治理階段到環保綜合治理階段, 排污許可制度在這一階段不斷探索和發展。
2.1發展階段排污許可制度的立法背景
這 20 多年間, 我國正處于大力發展經濟的時期。經濟高速增長, 早期企業無序發展和后期重工業加快發展, 以及經濟發展戰略上長期缺乏對環境保護的綜合考慮和綜合決策等原因, 導致污染問題全面爆發, 給環境保護帶來了前所未有的壓力。這一時期, 人們一味追求GDP 的增長, 在思想認識上普遍將經濟發展置于環境保護之前。雖然我國政府加大減排和治理力度, 但治理速度卻遠遠趕不上污染增長的速度, 環境污染形勢嚴峻。
1992 年, 聯合國召開 “ 環境與發展大會”。會后, 中共中央、 國務院發布 《環境與發展十大對策》, 首次在中國提出實施可持續發展戰略。1995 年, 《中國二十一世紀議程》 制定了中國實施可持續發展戰略的國家行動計劃和措施。1996 年, 第四次全國環境保護會議召開, 國務院頒布 《關于環境保護若干問題的決定》, 提出 “ 嚴格把關, 堅決控制新污染” “ 限期達標, 加快治理老污染”。2006 年第六次全國環境保護大會提出, 要加快實現三個轉變, 即從重經濟增長輕環境保護轉變為環境保護與經濟增長并重; 從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步; 從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、 經濟、 技術和必要的行政辦法解決環境問題。2007 年黨的十七大第一次明確提出建設生態文明的要求。2012 年黨的十八大把生態文明建設納入 “ 五位一體” 總體布局。
2.2發展階段排污許可制度的立法過程
自 1990 年起, 許多地市陸續制訂了專門的排放水污染物許可證的管理辦法。例如, 沈陽市人民政府 1990 年制訂的 《 沈陽市排放水污染物許可證管理暫行辦法》、 濟南市人民政府 1990 年制訂的 《濟南市排放水污染物許可證管理辦法》、 合肥市人民政府 1990 年制訂的《合肥市實施排放水污染物許可證管理暫行辦法》、 廈門市人民政府 1991 年制訂的 《廈門市水污染物排放許可證管理實施辦法》、 淄博市人民政府 1991 年制訂的《淄博市水污染物排放許可證管理暫行辦法》、 淮南市人民政府 1992 年制訂的 《淮南市水污染物排放許可證管理辦法》、 齊齊哈爾市人民政府 1992 年制訂的 《齊齊哈爾市排放水污染物許可證管理辦法》、 貴陽市人民政府 1994 年制訂的 《貴陽市大氣污染物排放許可證管理暫行辦法》 以及東莞市人民政府 1996 年制訂的 《東莞市水污染物排放許可證管理辦法》 等。
1996 年, 《水污染防治法》 中首次規定了排污申報登記制, 這是排污許可制的前身第一次寫入法律。2000 年發布的 《水污染防治法實施細則》 將發放排污許可證的條件從標準和總量都符合要求改為 “ 不超過排放總量控制指標”。1999 年修訂的 《海洋環境保護法》 要求排放陸源污染物的單位必須申報。2000 年修訂的 《大氣污染防治法》 規定 “ 按照核定的主要大氣污染物排放總量核發主要大氣污染物排放許可證”。2001 年原國家環境保護總局發布 《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法( 試行)》, 這是國家制定的第一部重點流域許可證專項規章。2003 年, 《行政許可法》 出臺, 確立了行政許可制度。自此, 排污許可制度作為一項行政許可, 必須符合 《行政許可法》 的規定。2004 年原國家環境保護總局對唐山市、 沈陽市、 杭州市、 武漢市、 深圳市、 銀川市發出 《關于開展排污許可證試點工作的通知》, 開展綜合排污許可證試點, 開始綜合許可的探索。2008 年 《水污染防治法》 規定 “ 國家試行排污許可制度”, 由此開始, 排污申報和排放許可證制度改為排污許可制度。
2.3發展階段排污許可制度在法律中的特點
在發展階段, 排污許可制度具有如下特點: 一是在法律依據上, 國家法律逐步寫入排污申報制和排污許可制, 水污染物、 陸源污染物向海排放和大氣污染物的排放許可先后得到了國家法律和行政法規的確認和規定, 試點地方也開展了排污許可立法工作; 二是在推行范圍上, 在地方開展了一系列試點, 尚未在全國范圍推行; 三是在許可種類上, 從針對水或大氣污染的單一許可開始轉變為探索綜合許可; 四是在許可對象上, 仍然只針對重點污染源, 許可事項只包含重點污染物排放。
發展階段的 20 多年來, 排污許可制度發展緩慢, 1989 年 《水污染防治法實施細則》 規定的 “ 排污許可證的管理辦法由國務院環境保護部門另行制定” 始終沒有落實。2008 年, 原國家環保總局發布了 《關于征求< 排污許可證管理條例>( 征求意見稿) 意見的函》, 至今已經 12 年時間, 可見 《排污許可管理條例》 制定過程的曲折與漫長。
03排污許可制度立法的改革階段(2013—2019 年)
黨的十八大以后, 生態文明建設被納入 “五位一體” 總體布局, 提高到前所未有的高度。環境管理的目標從以管控污染物總量為主, 向以改善環境質量為主轉變。
3.1改革階段排污許可制度的立法背景
2013—2016 年, 我國經濟保持中高速增長, 國內生產總值年均增長 7. 2%, 高于同期世界 2. 6%和發展中經濟體 4%的平均增長水平。2017 年之后, 中國特色社會主義進入了新時代, 我國經濟發展也進入了新時代, 基本特征就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展 階段。生態文明建設正處于壓力疊加、 負重前行的關鍵期, 已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期, 也到了有條件有能力解決突出生態環境問題的窗口期。
作為生態文明建設的一項關鍵制度, 排污許可制度受到前所未有的重視, 大量的中央和國家文件開始提出完善排污許可制度的要求, 排污許可制逐步成為固定污染源的核心環境管理制度。2013 年, 黨的十八屆三中全會要求加快建立系統完整的生態文明制度體系, 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 明確規定“ 完善污染物排放許可制”。2015 年, 《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》 在 “ 完善生態環境監管制度” 一節中規定, “ 建立嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。完善污染物排放許可證制度, 禁止無證排污和超標準、 超總量排污”。2015 年,《生態文明體制改革總體方案》 單獨設立 “ 完善污染物排放許可制” 一節, 規定 “ 盡快在全國范圍建立統一公平、 覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制, 依法核發排污許可證, 排污者必須持證排污, 禁止無證排污或不按許可證規定排污”。2016 年, 《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 提出 “ 推進多污染物綜合防治和統一監管, 建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制, 實行排污許可 ‘ 一證式’ 管理”。2018 年 《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》 提出, “ 加快推行排污許可制度, 對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制, 按行業、 地區、 時限核發排污許可證, 全面落實企業治污責任, 強化證后監管和處罰” “ 2020 年, 將排污許可證制度建設成為固定源環境管理核心制度, 實現 ‘ 一證式’ 管理”。2019 年, 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、 推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題的決定》 規定, “ 構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”, 再次確認了排污許可制的核心地位, 并要求建立監管制度體系。
3.2改革階段排污許可制度的立法過程
黨的十八大后, 排污許可管理制度法治化成為排污許可制度改革的重要內容, 逐步形成了排污許可管理法律體系。
排污許可制度法律體系圖
2014 年修訂的 《環境保護法》 第 45 條規定, “ 國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許 可證的要求排放污染物; 未取得排污許可證的, 不得排放污染物”, 并規定對 “ 違反法律規定, 未取得排污許可證排放污染物, 被責令停止排污, 拒不執行的” 但尚不構成犯罪的, 處以拘留。這是我國第一次在 《環境保護法》 中確立排污許可管理制度。2015 年修訂的 《大氣污染防治法》 第 19 條規定了大氣污染領域應當取得排污許可證的范圍, 并明確規定 “ 排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定”, 這也是 《排污許可管理條例》 的直接立法依據, 此外還明確了對 “ 未依法取得排污許可證排放大氣污染物的” 采取按日連續處罰; 2017 年修訂的 《水污染防治法》 不僅規定了水污染領域應當取得排污許可證的范圍和處罰, 還規定了對 “ 實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者” 的監測要求以及主體責任。
2016年11月, 國務院辦公廳印發的 《控制污染物排放許可制實施方案》 是對完善控制污染物排放許可制度、 實施企事業單位排污許可證管理的總體部署和系統安排, 推動了排污許可管理制度改革, 為 《排污許可管理條例》 的制定指明了方向。2016 年 12 月, 原環境保護部頒布的 《關于印發<排污許可證管理暫行規定>的通知》 ( 環水體 〔2016〕 186 號) 規定了排污許可證的核發與實施。2017 年 6 月, 原環境保護部通過了 《固定污染源排污許可分類管理名錄( 2017 年版)》, 為有序發放排污許可證明確了發放范圍與時限。2017 年 11 月, 原環境保護部通過了 《排污許可管理辦法( 試行)》, 這一辦法是根據中央文件和法律要求, 在 《排污許可證管理暫行規定》 的基礎上對排污許可管理制度進行完善, 對完成 《 控制污染物排放許可制實施方案》 提出的“ 到 2020 年, 完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作” 起到有力推進作用。2019 年 12 月, 生態環境部審議通過了 《 固定污染源排污許可分類管理名錄(2019 版)》, 相較于 2017 版, 有兩大變化: 一是擴大了管理范圍, 增加了登記管理類; 二是刪除了行業發放時限要求。
3.3改革階段排污許可制度立法在法律中的特點
在改革階段, 排污許可制度具有如下特點: 一是在法律依據方面, 國家多部法律確立了排污許可管理制度的法律地位, 中共中央和國務院的文件確立了排污許可制作為固定污染源管理核心制度的地位, 并要求建立排污許可管理制度體系; 二是在推行范圍上, 在全國范圍統一推行, 地方開展的排污許可證工作要根據國家發證的時間安排, 逐步變更為按照國家規定統一發放排污許可證; 三是在許可種類上, 確定為主要針對排放水和大氣污染物的綜合許可; 四是在許可對象上, 由只針對重點污染源擴展為重點管理的排污單位和簡化管理的排污單位, 按行業分步推進; 五是在制度銜接上, 不僅銜接了污染物排放總量控制制度和環境影響評價制度, 還銜接了環境監測、 環境執法等制度; 六是在監管要求上, 嚴格規定無證不得排污。
04《排污許可管理條例》 的目標要求
排污許可制在我國歷經了 30 年的探索, 按照中共中央和國務院的部署, 根據有關法律要求, 制定 《排污許可管理條例》 是一項十分急迫的任務, 這將是我國第一部專門規定排污許可管理的行政法規。在當前生態環境保護形勢下, 這部行政法規對打好打贏污染防治攻堅戰具有重要推進作用, 主要需要完成以下目標和要求:
一是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系, 明確排污許可制與其他環境管理制度的關系。
根據生態環境保護工作的需要, 我國已經建立了一系列環境管理制度。《排污許可管理條例》 最重要的任務就是要將排污許可制度打造為固定污染源管理的核心制度, 并構建以排污許可制為核心的固定污染源監督管理制度體系。這就要求排污許可制除了發揮核心作用以外, 還要與有關環境管理制度互相銜接。制度體系的總體設計應當為: 環境影響評價、 污染物排放總量控制制度、 排放標準、 環境監測和可行技術等制度作為發放排污許可證的前提條件; 監督監測和環境執法制度應當依據排污許可證記載的標準、 總量和環境管理要求, 對排污單位進行監督和管理; 環境統計和污染源排放清單制度以排污單位或排污許可證的執行報告有關數據為依據進行統計或制定清單; 而信息公開制度則應當貫穿排污許可證發放前、 中、 后的全過程。上述固定污染源的環境管理制度將以排污許可制為核心, 形成一套完整的制度體系。
二是完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發任務。從國際經驗來看, 無論是歐盟還是美國, 排污許可制都是針對污染影響達到一定程度的部分行業的污染項 目進行的, 歐盟二十幾個國家實施了排污許可制幾十年, 也只發放了 5 萬~ 6 萬張工業排放許可證。也就是說, 排污許可制度在其他國家尚未有覆蓋所有固定污染源的經驗。覆蓋所有固定污染源就意味著要將排污許可制的管理范圍擴大到全部排污單位, 對于我國這樣大體量、 工業也比較發達的國家來說, 這項任務十分艱巨, 要在 2020 年完成更是難上加難。要推進這項任務的完 成, 《排污許可管理條例》 不僅采取分級管理制, 還采 取逐步推進的方式, 一方面對排污單位實施重點管理和 簡化管理, 另一方面對污染物產生量、 排放量和對環境 的影響程度都很小的企業事業單位和其他生產經營者,采取填報排污登記表的方式, 不需要申請取得排污許可證。這也就是說, 我國排污許可制是排污許可證加排污登記制, 根據生態環境質量要求和治理進展情況, 不斷調整需要申領排污許可證排污單位的范圍, 不用申領排污許可證的企事業單位和其他生產經營者通過登記程序 納入排污管理范圍, 實現固定污染源全覆蓋。
三是強化排污單位主體責任, 加強排污許可制度的監管與執法, 厘清法律責任。對于當前政府承擔過多監管責任的 “ 保姆式” 環境監管問題, 《排污許可管理條例》 要強化排污單位的主體責任, 應當由排污單位承擔起相應的排污管理責任, 應當專章規定規范化污染物排放口的要求, 污染排放的監測、 記錄、 報告以及信息公開的責任; 對于 《排污許可管理辦法( 試行)》 中缺乏監督執法規定的問題, 《排污許可管理條例》 應當專章對監督檢查和執法進行規定; 對于 《排污許可管理辦法( 試行)》 法律責任條款規定太少的問題, 《排污許可管理條例》 應當對所有違反排污許可有關規定的情形一一對應設置罰則, 厘清法律責任, 規定過罰相當的處罰。
