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? ? 無論是以變革為準則，還是用重構作標尺，以“求變”為核心的環(huán)保產業(yè)3.0時代正在加速到來。那么，如何構建環(huán)保產業(yè)3.0的格局？如何構建行之有效的市場化機制，撬動市場力量促進產業(yè)發(fā)展？PPP模式如何助力構建生態(tài)公共產品和服務的市場化機制？
? ? 環(huán)保產業(yè)正在經歷3.0時代
? ? “站在產業(yè)換擋升級的轉折點，究竟什么在變？要弄清楚此問題，需要看看產業(yè)發(fā)展的過程?！敝袊聊竟こ虒W會水工業(yè)分會理事長張悅坦言。
? ? 業(yè)內普遍認為，環(huán)境產業(yè)發(fā)展經歷了3個時期。即，環(huán)境產業(yè)1.0時代，是用市場化機制來提供城市環(huán)境公共設施和生活污染治理服務，包括污水、垃圾處理等；到了環(huán)境產業(yè)2.0時代，是用第三方治理模式來提供工業(yè)污染治理的環(huán)境服務；如今，環(huán)境產業(yè)正在經歷3.0時代，就是用市場化機制提供更多的生態(tài)公共產品和公共服務。
? ? 張悅表示，2002年對環(huán)境產業(yè)的發(fā)展史而言具有深遠的意義。
? ? 2002年，《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》等文件先后發(fā)布，終結了多年來市政公用設施是否能夠進行市場化運作的爭論，明確城市水業(yè)改革以推進市場化為主要方向。
? ? “時至今日，這兩個政策已經使用17年之久，基本的原則和精神依然沒有過時?！睆垚偙硎?，兩個政策的區(qū)別是，前者用“產業(yè)化”，強調要投入、產出、效率、開放、競爭，后者則強調“市場化”，正式把特許經營制度進行了規(guī)范。當時，我國污水、垃圾處理幾乎是空白，缺錢、缺技術、缺人，如果不采取措施，產業(yè)就會錯失一個發(fā)展機遇。
? ? 2005年，建設部出臺了《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，水業(yè)的市場化監(jiān)管被真正提上了政府工作日程。
? ? “這一系列政策的出臺，不僅為產業(yè)市場化進程提供了動力，還對我國環(huán)保行業(yè)的市場化發(fā)展具有啟蒙作用?！睆垚偙硎荆募鞔_了政府責任、市場全面開放、建立收費制度、強化政府監(jiān)管等。
? ? 這些突破性變革之所以能夠成功、影響深遠，一個非常重要的制約條件就是文件所涉及的領域堅持“一清四可”，即：邊界清晰，可計量、可考核、可支付、可固化，這是運作市場化的重要前提。
? ? “但隨著環(huán)保治理需求的不斷升級，生態(tài)環(huán)保項目變得越來越大、越來越復雜?！睆垚偙硎?，例如，流域治理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理等項目，邊界不清晰，收入產出、服務內容也無法計量，如果無法明確這些條件，考核會變得更困難，政府支付風險隨之增大，支付意愿也會有所下降。
? ? 同樣，環(huán)境商會執(zhí)行會長、蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華也表示，環(huán)保產業(yè)3.0時代，環(huán)保問題變得越來越復雜，當務之急是要探索建立生態(tài)公共產品和公共服務的定價機制、支付機制和購買機制。
? ? 例如，流域治理或城市河道治理，帶動了城市土地升值，那么可否將土地出讓金按比例提取一部分用來購買河道治理的環(huán)保服務。
? ? 再如，油田和礦山生態(tài)修復，可從成品油、化工產品、礦產品的銷售價格中，按比例提取一部分資金作為生態(tài)修復資金。這些做法都屬于用市場化機制來提供生態(tài)公共產品和公共服務。這個新型的市場化機制一旦建立，可將環(huán)保行業(yè)發(fā)展納入健康穩(wěn)定的軌道。
? ? 回歸PPP模式的初心
? ? 環(huán)境產業(yè)3.0時代的典型符號就是PPP模式。根據公開資料顯示，財政部在庫PPP管理項目接近9000個，投資金額共13.6萬億。其中環(huán)保板塊占比過半，總投資約4.8萬億；已落地項目約3000個，總投資約2.9萬億。
? ? 與其它項目相比，環(huán)保作為一項高杠桿業(yè)務，本就需要相當?shù)捏w量和資金。國內權威分析機構曾指出，迄今環(huán)保多數(shù)項目資本金自有量在20%~30%，所以剩下的70%~80%就需要銀行貸款。而這也是PPP項目備受環(huán)保青睞的主要因素。
? ? 2014年，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，各地方政府也陸續(xù)推出PPP項目庫，市場上掀起PPP熱潮。環(huán)保產業(yè)和PPP模式站在同一風口，雙雙迎來大發(fā)展，但PPP模式與環(huán)保項目結合后的飛速“奔跑”也帶來了不少問題，“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”等問題日漸凸顯，備受關注，甚至引發(fā)不少質疑。
? ? 2017年，財政部印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡稱“92號文”），PPP模式進入規(guī)范季。加之貨幣政策趨向穩(wěn)健、金融“去杠桿”、加強影子銀行監(jiān)管等因素影響，通過舉債迅速擴大規(guī)模的發(fā)展方式“一夜爆雷”，現(xiàn)金流告急、市值縮水、股債雙殺在去年的環(huán)保行業(yè)屢見不鮮。
? ? 不少業(yè)內人士表示，PPP模式，實際上是想通過市場化來解決生態(tài)產品和服務的提供問題，但這個模式缺少生態(tài)產品和服務的定價機制和收費機制，完全用財政資金來購買生態(tài)產品和生態(tài)服務，是難以持續(xù)的。
? ? 據悉，去年財政部按照92號文加強規(guī)范PPP項目運作的要求，開展不規(guī)范PPP項目的清理整頓，主要將未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構成違法違規(guī)舉債擔保和未按規(guī)定進行信息公開的PPP項目集中清理。截至目前，清庫規(guī)模已達2.2萬億。
? ? 財政部PPP中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲坦言，92號文的發(fā)布，不是PPP項目的“剎車”，而是初心的回歸，希望政府主導吸引社會資本參與，促進市場化運作，實現(xiàn)平等協(xié)商、風險分擔、互利共贏。
? ? “當前，我國PPP模式還在兒童期，未來會走向成熟，這個不成熟的階段實際上給企業(yè)提供了學習和成長的機會?！痹谑讋?chuàng)股份副總經理王征戌看來，目前絕大多數(shù)的PPP項目，招標時并不完善，或存在邊界不清等現(xiàn)象，中標后一定要先梳理項目的本質、目的、邊界，與政府一同逐步完善PPP項目設計。
? ? “好的PPP項目應該具備收費定價機制較為透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、規(guī)模合適、競爭充分等因素?！毕姆f哲表示，當前，諸多PPP項目都需要可行性缺口補助，需要政府投資，也需要市場化機制運營。要實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，就要探索如何將資源環(huán)保優(yōu)勢轉化成市場化機制。如何統(tǒng)籌土地資源，如何實現(xiàn)其它資源的帶動效應。如何發(fā)揮產業(yè)鏈作用，讓參與方得到合理的收益。
? ? 夏穎哲透露，目前正在研究的EOD模式，就是以環(huán)保驅動發(fā)展的新嘗試。
? ? 由污染者付費向受益者付費轉變
? ? 環(huán)保產業(yè)3.0時代需要什么樣的市場化機制來匹配？對此，北控水務集團高級副總裁楊光表示，環(huán)保治理3.0時代應倡導“環(huán)保受益者付費”理念，由污染者付費向受益者付費轉變。因為生態(tài)環(huán)保在治理、修復和提升的過程中投入巨大，離不開各方長期的運營管理維護，環(huán)保受益者為這些投入“埋單”合情合理。
? ? 針對“環(huán)保受益者付費”這一理念，楊光提出了四點建議。首先，中央和地方政府堅定踐行“兩山理論”治理理念，地方政府依據地方生態(tài)治理投入，探索出臺生態(tài)產品和服務收費機制和收費辦法。
? ? 其次，建立污水處理領域的收費機制，盡早落實收費水平真正能夠滿足排水和污水處理設施、污泥處理處置建設運營的成本要求。
? ? 第三，在水環(huán)境綜合治理領域，把水環(huán)境治理和生態(tài)提升規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃銜接，生態(tài)項目投資規(guī)劃與區(qū)域開發(fā)規(guī)劃結合，測算一定生命周期水生態(tài)治理項目需要的投資和運營費，推進收費合理分攤，形成可持續(xù)的投融資機制。
? ? 第四，打破一些城市的管理理念，授權企業(yè)對生態(tài)治理項目進行充分的經營開發(fā)，簡化審批程序，降低規(guī)費，政府與企業(yè)共享增量經濟效益。
? ? 成都環(huán)保投資集團有限公司副總經理李勇剛則表示，可以構建一個更加合理的金融體系支撐環(huán)保行業(yè)發(fā)展。例如，建立以資本持有環(huán)保收益為主的基金，由企業(yè)負責專業(yè)運營，通過商業(yè)模式的重構，給環(huán)保產業(yè)再出發(fā)的機會。
? ? “構建了很好的市場化機制，形成了準入機制，有了付費機制，整個產業(yè)才能迎來蓬勃的發(fā)展期。”李勇剛表示，市場也有退出機制，有“優(yōu)勝劣汰”，經歷2018年的“洗禮”，面對環(huán)保產業(yè)市場形勢的變化，產業(yè)需要冷靜期，企業(yè)更需要自省期。
